Raport specjalny Instytutu Jagiellońskiego na zlecenie To Robić!: Jak uzdrowić polską infrastrukturę

Czy istnieje prosta recepta na rozwiązanie problemów komunikacyjnych w Polsce? Jak zwykle bywa z prostymi receptami na skomplikowane problemy - nie istnieje. Natomiast można podjąć wysiłki w celu uzdrowienia sytuacji. Ale to wymagałoby odejścia od dotychczasowej praktyki.

Włączmy w grę samorządy

Kolejność, w jakiej remontowane są tory lub drogi w poszczególnych polskich miastach, powinna być uzależniona od tego, co w danej miejscowości jest ważniejsze. Od tego, czego bardziej - w pierwszej kolejności - potrzeba. Przykładowo: dla miasta A należy najpierw określić, czy brakuje w nim bardziej możliwości sprawnego dojazdu samochodem, czy też pociągiem, która z potrzeb jest bardziej paląca - i ją w pierwszej kolejności rozwiązać. Jak to stwierdzić? We współpracy z samorządami. Powinno się stworzyć przepisy, które włączą je w proces planowania inwestycji, a po drugie, w proces zarządzania drogami krajowymi i liniami kolejowymi biegnącymi przez obszar, na którym te samorządy działają.

Wszystko między innymi po to, by miasta nie traciły kontroli nad wlewającymi się do nich rzekami samochodów czy nie musiały borykać się z istnieniem zapomnianych przez Boga i ludzi linii kolejowych. W ten sposób uniknie się sytuacji, w której linie kolejowe zamiast służyć miastu jako element zintegrowanej komunikacji, spełniają rolę odwrotną - dzielą poszczególne miejscowości na pół, stanowiąc w wielu miejscach przeszkodę nie do przebycia. Świetnym i najbardziej spektakularnym przykładem takiego nieszczęścia jest stolica z jej tajemniczym obszarem kolejowym rozciągającym się od Odolanów do dawnego Dworca Głównego, który skutecznie odgradza dwie dzielnice - Ochotę i Wolę, a na prawym brzegu Wisły odcina Targówek od Grochowa.

Koordynację tych inwestycji powinien zapewniać jeden ośrodek decyzyjny, wspólny dla drogownictwa i kolei. Powinien on zostać wydzielony ze struktur Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz PKP Polskie Linie Kolejowa S.A. (PKP PLK) i odpowiadać za planowanie inwestycji, ich przygotowanie - wykupy gruntów, projektowanie i uzgodnienia oraz za wybór wykonawcy. W GDDKiA oraz PKP PLK powinna zostać natomiast pozostawiona eksploatacja wybudowanych dróg i torów.

Planujmy realistycznie

Powinno zmienić się podejście do strategii rozwoju transportu. Nie powinna ona zakładać wyłącznie maksymalnych, mglistych celów, ale powinna jasno określać poziom minimum do zrealizowania i odpowiedzialność polityczną, którą rząd poniesie, jeśli nie osiągnie tego poziomu.

Dziś niestety jest inaczej. Projekt dokumentu zatytułowanego Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) z marca 2011 r. (patrz ramka obok) przygotowywany przez Ministerstwo Infrastruktury pozwala wysnuć dwa wnioski. Pierwszy, że autorzy dokumentu żyją złudzeniami i chcą również nas nimi karmić. Chcą, byśmy razem z nimi śnili sen o autostradach i szybkich kolejach. Plany założone w strategii są nadambitne. Jest oczywiste, że w aktualnej sytuacji finansów publicznych oraz w obliczu zawirowań na globalnych rynkach finansowych niepewność osiągnęła taki rozmiar, że nie sposób wiarygodnie kreślić planów inwestycyjnych na dłużej niż 2-3 lata.

Ponośmy odpowiedzialność

Oczywiście to dobrze, że państwo polskie stawia sobie cele ambitne i nie za to należy się krytyka autorom strategii rządowej. Ale strategia nie określa minimalnych wymogów, za których niezrealizowanie groziłaby odpowiedzialność polityczna. Nakreślenie z góry nierealnego programu zwalnia rządzących z jakiejkolwiek odpowiedzialności, bo przecież zobowiązanie do rzeczy niemożliwej jest niewiążące. W ten sposób strategia staje się tylko populistycznym programem, zbiorem obietnic bez pokrycia służącym mamieniu opinii publicznej, która będzie zachłystywała się perspektywą rozwoju kraju.

Dbajmy o rozwój miast

Strategia rozwoju komunikacji powinna kreślić cele jakościowe - odpowiadać na pytanie, w jakich miastach i wsiach będziemy żyli, gdy już program inwestycyjny zostanie zrealizowany.

Tu właśnie dotykamy drugiej i znacznie poważniejszej kwestii. Co mianowicie kryje się za słowem wytrychem "rozwój". Otóż autorzy strategii koncentrują się wyłącznie na kilku cyfrach. Wszystko przeliczają na skrócenie czasu podróży, a to z jednej aglomeracji do drugiej, a to z gminy satelitarnej do metropolii. Przelicza się też na długość sieci drogowej, na liczbę obsłużonych pasażerów. Wszystko pod hasłem: byle więcej, byle szybciej. Jednym słowem: byle jak.

Dla autorów strategii liczy się tylko to, że najważniejsze ośrodki miejskie zostaną skomunikowane siecią autostrad i dróg ekspresowych. Czas dojazdu z każdej miejscowości danego województwa do jego stolicy zmaleje do jednej godziny, ale co potem? Potem utkwimy oczywiście w korku.

Jeśli stratedzy nie dostrzegą wreszcie problemu w tym, że centra wielkich miast są przeciążone ruchem samochodowym, nastąpi nieuchronna degradacja tych miast, a w konsekwencji exodus mieszkańców i firm na przedmieścia. W ten sposób wielkie miasta Polski przestaną do reszty przypominać miasta europejskie i upodobnią się do rosyjskich czy amerykańskich miast o opuszczonych centrach, w których nikt nie mieszka, nic się nie dzieje i nikt nie ma potrzeby ich odwiedzać.

Koordynujmy działania

Każdej strategii towarzyszy taktyka, czyli realizacja celów. Ustalenie należytych priorytetów na wstępie powinno pozwolić na dobrą koordynację inwestycji. Ich planowaniem powinien zawiadywać jeden ośrodek, który powinien projektować zarówno infrastrukturę drogową, jak i kolejową. Tak samo powinno być z regulacjami prawnymi - powinny wzajemnie się uzupełniać.

Dziś tak nie jest. Dokumenty programowe rządu dotyczące rozwoju sieci drogowej (Program Budowy Dróg Krajowych) oraz kolejowej (Master plan dla kolei) nie sprawiają wrażenia zamówionych przez jeden urząd, a przecież powstają na zamówienie tego samego Ministerstwa Infrastruktury.

Również przepisy prawa regulujące planowanie, przygotowanie oraz realizację inwestycji w obszarze kolei i dróg są zamieszczone w osobnych ustawach, inaczej określają kompetencje zaangażowanych w proces inwestycyjny organów państwa i samorządu terytorialnego, przewidują inne sposoby finansowania infrastruktury.

Zlikwidujmy państwo w państwie

Ustawodawca na siłę stara się rozdzielać budżety na rozwój obu podsystemów transportowych - dróg i kolei. Dlaczego? To proste: autostrady i inne drogi są, a przynajmniej do niedawna były bardziej nośne - bowiem są widoczne. Kwestia ich budowy lub niebudowy mogła mieć decydujący wpływ na wynik wyborczy. Dlatego są planowane w ramach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która jest agendą silnie podporządkowaną Ministerstwu Infrastruktury. Natomiast inwestycje kolejowe są pozostawione kolejarzom - za ich planowanie i realizację jest od początku do końca odpowiedzialna spółka wydzielona ze struktur dawnych kolei państwowych - PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Już sam ten fakt sprawia, że decyzje inwestycyjne zapadają w swoistym "państwie kolejowym", jakim są mniej lub bardziej formalne zależności między kolejarskimi prominentami. Państwo to rządzi się własnym pisanym oraz zwyczajowym prawem, ma własne, ukryte zarówno przed resortem infrastruktury, jak i opinią publiczną cele do zrealizowania i zazdrośnie strzeże swoich tajemnic. Państwo to decyduje, kto jest uprawniony do projektowania linii kolejowych oraz certyfikowania maszyn budowlanych używanych do ich budowy. Efekt? Ograniczona konkurencja na rynku usług projektowania oraz wykonawstwa robót kolejowych, zawyżone ceny, wydłużone terminy realizacji.

Ambitne, ale czy realne

Ministerstwo Infrastruktury przygotowało projekt dokumentu zatytułowany Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) z marca 2011 r. Założenia w nim wymienione są bardzo ambitne. Oto część z nich:

- wydłużenie sieci dróg krajowych do blisko 40 tys. km,

- wydłużenie sieci autostrad i dróg ekspresowych do łącznej długości 7300 km,

- doprowadzenie infrastruktury kolejowej do stanu, w którym co najmniej na 30 procentach linii prędkość maksymalna będzie wynosiła minimum 120 km/h,

- zbudowanie 450 km linii kolejowych dużych prędkości,

- modernizacja terminali pasażerskich na polskich lotniskach w celu uzyskania łącznej przepustowości rocznej rzędu 80-85 mln pasażerów,

- wiele, wiele innych równie ambitnych założeń.